一是投资容易超概算。过去政府投资往往采取建设、管理、使用三位一体的自建制模式，建设资金和工程施工均由使用单位掌管，可以任意变更建设内容，形成超规模、超标准、超投资的三超问题。二是工期和质量难以保障。三是商业贿赂屡禁不止。
针对上述问题，《国务院关于投资体制改革的决定》要求，对非经营性政府投资项目推行代建制。所谓代建制即委托具有相关资质的专业项目管理单位（代建单位），按照合同约定负责政府投资公益性项目的建设组织实施和资金使用管理，竣工验收后移交使用单位。代建制核心是代建单位按合同约定代行项目建设投资主体职责，并代理项目建设法人职责。
北京市推进代建制的基本经验
2002年北京在回龙观医院病房楼项目推行代建制试点，到目前为止，北京发改委累计批复代建制项目71项，总投资70多亿元，其中市政府投资60亿元。
北京市推行代建的具体做法是：使用人提出项目需求，并委托编制项目建议书后报批批复项目建议书时确定项目是否实行代建，明确具体代建方式项目建议书或初步设计概算批复后，市政府代建办（设在市发改委）从中介机构库中选择具有资质的招标代理机构，并委托招标公开招标选定代建单位市政府代建办与代建单位、使用单位签订三方《委托代建合同》代建单位提交项目概算投资1030％的银行履约保函。此后，代建单位按有关规定和批准的建设规模、内容、标准和投资，进行施工组织管理，按期交付使用。
北京市代建制的经验。一是投资主体与建设单位分离。投资主体只负责项目决策；使用人与建设单位分离，使用人提出项目功能配置、建设标准和使用要求，有监督权。二是强化投资约束。代建制割断了建设单位与使用单位之间的利益关系，通过设立履约保函，使投资概算成为刚性约束，克服了建设、管理、使用三位一体的弊端。三是项目专业化管理。代建人通过制订全程实施计划，有利于提升项目管理水平，克服自建制设计缺陷多、工程造价高、建设周期长的问题。四是政府投资项目建设的市场化。公开招标产生代建人，实现了优胜劣汰，有利于培育专业化、社会化的建设项目管理公司，有利于转变政府职能和精简机构，规范政府投资项目管理。五是制止权力寻租。
北京推行代建制对重庆的启示
北京和重庆的代建制各有特点，但以下方面值得学习借鉴。第一，代建制实施范围广。北京市所有政府投资领域均已启动了代建制，而重庆仍有一些建设领域没有纳入代建制范畴，为了建设统一规范的建筑市场，所有领域应逐步向社会建设单位开放。第二，行业管理相对超脱规范。北京模式由市政府代建办统一进行行业管理，通过招标确定代建人并对代建项目组织实施管理，资源整合的优势发挥较好。重庆模式由于多个主管部门推行代建制，且有的单位过去与原下属企业存在业务联系。第三，项目前期工作管理深。从北京已实施的代建项目看，前期工作较为扎实，项目重大调整较少，因此，我市应加强全过程代建制工作，增强项目审批准确性、管理科学性。
借鉴北京市代建制的经验，完善重庆代建制的思路是：
一是完善代建单位筛选制度。健全代建机构库。通过公开征集、专家评审选聘一批水平高、专业性强、经验丰富、诚信守约的代建机构作为备选单位，纳入代建机构库。建立入库机构绩效考评制度和违规退出机制，实行动态管理。
二是加强代建项目监管。制订《代建人选择程序规定》，加强入库代建机构履约行为的监管。
三是完善相关法规政策。确立代建制的法律地位，尽快以立法形式予以规范。