一、PPP的基本概念
PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作模式，合作各方可以得到比单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
PPP是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是在1985-1990年备受关注的BOT模式。较早的、比较正式的PPP模式出现在1992年英国保守党政府提出的私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）中。当时，PFI模式大多用于运输部门的建设（在英国曾高达85%）。但是现在，作为PFI的后继者，PPP被广泛运用于各种基础设施项目的融资。
确切地说，PPP不是一种固定的模式，而是一系列可能的选择，如服务或者管理合同、计划－建设，计划－建设－运营，等等。这些不同的形式具有一些共同之处：（1）希望转移更多的风险到私人部门；（2）提高工程项目的成本利用效率；（3）提高对社区使用者的收费效率和水平。
二、PPP模式的结构特点
PPP模式的组织形式非常复杂，既可能包括营利性企业、私人非营利性组织，同时还可能有公共非营利性组织（如政府）。合作各方之间不可避免地会产生不同层次和类型的利益和责任的分歧。只有政府与私人企业形成相互合作的机制，才能使合作各方的分歧模糊化，在求同存异的前提下，完成项目目标。
PPP模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容的不同，PPP的实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。
PPP模式不同于传统的承包做法。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任和控制权的转移。PPP也不同于完全的私有化，在私有化的情况下，除去一些必要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该是最小化的。而在大多数的PPP项目中，政府一般都扮演着重要的角色。
在过去的20年里，所有的工业国家都面临着对公共服务需求的增长和巨大的财政压力。虽然政府财政资金的缺乏是PPP模式出现的主要原因，但是PPP不仅意味着从私人部门融资。PPP最主要的目的是为纳税人实现货币的价值（Value For Money），或者说提高资金的使用效率。PPP能够通过许多途径来使纳税人的货币更有价值：（1）私人部门在设计、建设、运营和维护一个项目时通常更有效率，能够按时按质完成，并且更容易创新；（2）伙伴关系能够使私人部门和公共部门各司所长；（3）私人部门合作者通常会关联到经济中的相关项目，从而实现规模经济效应；（4）能够使项目准确地为公众提供其真正所需要的服务；（5）由于投入了资金，私人参与者保证项目在经济上的有效性，而政府则为保证公众利益而服务。
风险分担是PPP的一个突出特点。经验表明，合适的风险分摊对于一个项目的成功至关重要。PPP关于风险分担的理念是不断变化的。在英国早期的PFI阶段，强调的是将风险全部转移到私人部门。但是通过一段时间的实践，人们发现让各方面承担其所能承担的最优风险将会更有利于项目的发展。PPP的风险分担理念解决了传统公共部门建设不能处理好项目风险的问题。
简而言之，PPP模式的最大特点是：将私人部门引入公共领域，从而提高了公共设施服务的效率和效益，避免了公共基础设施项目建设超额投资、工期拖延、服务质量差等弊端。同时，项目建设与经营的部分风险由特殊目标公司承担，分散了政府的投资风险。适当有组织的PPP还能够使政府得到更好的财政控制。利用私营合作者所拥有的专门技能，通过PPP项目，公众可以得到设计得更好的公共基础设施。另外，从宏观的角度看，PPP通过让私人部门在传统的政府领域发挥比原来更为重要的角色，刺激了经济活动。PPP也使得在一个市场中获得的经验和技巧能够为其他市场所共享，提高了市场的运作效率，为经济的长期发展提供了动力。
三、BOT与PPP的比较
与PPP模式相比，BOT项目融资模式很早就为国人所熟知了，在我国也有不少成功运用的例子。PPP是在BOT理念的基础上进一步优化而衍生出来的。BOT的基本模式是政府为项目的建设和经营提供一种特许权协议作为融资基础，由本国或外国公司作为投资者和经营者安排融资、承担风险、建设项目，并在有限的时间内经营项目并获得合理的回报，最后根据协议将项目归还给政府。了解这二者之间的异同，有利于深化对PPP模式的认识。
（一）BOT与PPP的共同点
1、这两种融资模式的当事人都包括融资人、出资人、担保人。融资人是指为开发、建设和经营某项工程而专门成立的经济实体，如项目公司。出资人是指为该项目提供直接或间接融资的政府、企业、个人或银团组织等。担保人是指为项目融资人提供融资担保的组织或个人，也可以是政府。
2、两种模式都是通过签订特许权协议使公共部门与私人企业发生契约关系的。一般情况下，政府通过签订特许权协议，由私人企业建设、经营、维护和管理，并由私人企业负责成立的项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和偿还义务。
3、两种模式都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。
（二）BOT与PPP的区别
1、组织机构设置不同
以BOT模式参与项目的公共部门和私人企业之间是以等级关系发生相互作用的。
在组织机构中没有一个相互协调的机制，不同角色的参与各方都有各自的利益目标自身利益最大化，这使得他们之间很容易产生利益冲突。根据信息经济学原理，由于BOT模式缺乏协调机制，参与各方之间存在信息不对称。博弈各方在各自利益最大化的驱使下，最终达到纳什均衡，其中一方利益达到最大化是以牺牲其它参与方的利益为代价的，其社会总收益不是最大的。
PPP模式是一个完整的项目融资概念，但不是对项目融资的彻底更改，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以双赢或多赢为理念的相互合作形式，参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
在组织机构中，参与各方虽然没有达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了帕累托最优，即社会效益最大化，这显然更符合公共基础设施建设的宗旨。
综上所述，PPP模式是建立在公共部门和私人企业之间相互合作和交流的基础之上的共赢，避免了BOT模式由于缺乏相互沟通协调而造成的项目前期工作周期过长的问题，也解决了项目全部风险由私人企业承担而造成的融资困难问题，公共部门、私人企业合作各方可以达到互利的长期目标，实现共赢，能创造更多的社会效益，更好地为社会和公众服务。
2、运行程序不同
BOT模式运行程序包括：招投标、成立项目公司、项目融资、项目建设、项目运营管理、项目移交等环节。而PPP模式运行程序包括：选择项目合作公司、确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理等环节。
从运行程序的角度来看，两种模式的不同之处主要在项目前期。PPP模式中私人企业从项目论证阶段就开始参与项目，而BOT模式则是从项目招标阶段才开始参与项目。另外更重要的是在PPP模式中，政府始终参入其中，而在BOT模式中，在特许协议签订之后，政府对项目的影响力通常较弱。
四、其他融资方式：TOT、ABS
（一）TOT融资方式
所谓TOT（Transfer-Operate-Transfer）方式，即将建设好的公共工程项目，如桥梁、公路，移交给外商企业或私营企业进行一定期限的运营管理，该企业组织利用获取的经营权，在一定期限内获得收入。在合约期满之后，再交回给所建部门或单位的一种融资方式。在移交给外商或私营企业中，政府或其所设经济实体将取得一定的资金以再建设其他项目。这一方式在一些地方比较流行，如上海的南浦大桥和杨浦大桥。
TOT多用于桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目，政府部门或原企业将项目移交出去后，能够取得一定资金，用以再建设其他项目。因此通过TOT模式引进私人资本，可以减少政府财政压力，提高基础设施运营管理效率。TOT方式与BOT方式相比具有许多优点：TOT融资方式只涉及经营权转让，不存在产权、股权之争；有利于盘活国有资产存量，为新建基础设施筹集资金，加快基础设施建设步伐；有利于提高基础设施的技术管理水平，加快城市现代化的步伐。
（二）ABS融资方式
ABS是以项目所属的资产为支撑的证券化融资。具体而言，它是以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。这种融资方式的特点在于通过其特有的信用等级提高方式，使原本信用等级较低的项目照样可以进入国际高档债券市场，利用该市场信用等级高、债券安全性和流动性高、债券利率低的优势，大幅度降低项目融资成本。
同其他融资方式相比，ABS证券可以不受项目原始权益人自身条件的限制，绕开一些客观存在的壁垒，筹集大量资金，具有很强的灵活性。其优势具体表现在：（1）政府通过授权代理机构投资某些基础设施项目，通过特设信托机构发行ABS证券融资，用这些设施的未来收益偿还债务，可以加快基础设施的建设速度，刺激经济增长。这样，政府不需用自身的信用为债券的偿还进行担保，不受征税能力、财政预算（如发行债券）法规约束，不会增加财政负担，缓解了财政资金压力。（2）采用ABS方式融资，虽然在债券的发行期内项目的资产所有权归SPV所有，但项目的资产运营和决策权依然归原始权益人所有。因此，在运用ABS方式融资时，不必担心项目是关系国计民生的重要项目被外商所控制和利用。这是BOT融资所不具备的。（3）发债者与投资者纯粹是债权债务关系，并不改变项目的所有权益。因而，避免了项目被投资者控制，保证了基础设施运营产生的利润不会大幅度外流。作为业主的政府无须为项目的投资回报做出承诺和安排。（4）减轻了银行信贷负担，有利于优化融资结构和分散投资风险，也为广大投资者提供了更广的投资渠道。
五、PPP、BOT、TOT、ABS四种融资方式的适用性比较
以上介一、关于PPP模式
长期以来，不少人士认为由于我国实行社会主义制度，那么基础设施投资则理所当然的被认为是政府工作甚至是历史职责。但从经济学角度来看，基础设施的外部性并不意味着市场机制和私营部门不能发挥积极作用。由于北京筹办2008年奥运会存在着巨大的财政需求，那么加强社会资金的利用率将是值得人们关注的问题之一。
社会资金参与公共基础设施的建设运营及提供公共服务的历史可以追溯到1782年，标志性事件为法国Perrier兄弟建设、运营自来水公司为开端。
PPP是英文Public Private Partnership的简称，中文涵义为公共民营合作制，主要指为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值（Value For Money）原则。
PPP模式的基本特征为共享投资收益，分担投资风险和责任。本质即通过政府政策的引导和监督，在政府资金的支持下，在项目的建设期和运营期广泛采取民营合作方式，向公用事业领域引入民间资本。通常将公用事业的大部分甚至整个项目的所有权和经营权都交给社会投资者，从而引进专业化管理，达到建立市场竞争机制、提高服务水平的目的。模式的核心随着市场竞争机制的形成，通过招标方式选择最佳投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本，从而保证公共事业的服务质量，进一步保障消费者利益。
二、为什么采用PPP模式
1、筹办奥运会采用PPP模式的可能性
（1）存在巨额资金需求
在我国，为了筹办2008年奥运会而兴建的市政建设和体育场馆建设属于公共产品和准公共产品，其建设目的既是为了办好奥运会，更是为了今后北京市民的使用。根据惯例，该类设施是由政府采取直接投资的办法逐年投资兴建的。以首都国际机场为例，为了迎接奥运会投入巨资兴建了第三条跑道，确实是为了满足奥运会时的需要，但从长远来看也是满足北京市发展的需要，像这类项目由政府来负责投资是无可厚非的，即使不办奥运会，北京新的地铁还是要建，北京的城市环境也要改善，空气质量还是要提高，这数千亿资金绝大部分都是用于这方面的投资，因此仅仅依靠政府投资是远远不够的，我们还应当采取政府融资的渠道来共同实现。从国际惯例看，国外的体育设施建设一般都采用社会投资的方式。从政策环境看，随着我国各种组合政策的出台以及各种政策传导渠道的畅通，非国有资金和民营企业的投资已有了政策和法律的保障。北京市委书记刘淇曾经讲过了北京市的这种考虑，将来会在某些奥运会需要的公共设施建设上采用这个思路。比如，奥运村就可以作为将来的居民社区，通过招投标方式确定由一家或数家开发商来搞民间投资。
（2）奥运盈利的需求
从1984年洛杉矶奥运会以来，奥运会已经成为了赚钱的代名词：1984年，洛杉矶奥运会赢利2.5亿美元；1988年，汉城奥运会赢利3亿美元；1992年，巴塞罗那奥运会赢利5000万美元；2000年，悉尼奥运会收入17.56亿美元。但是这一切在进入雅典奥运会上走到了尽头。2004年雅典奥运会，到底花了多少钱，是否能够赢利？希腊官方给出了一个权威数字。希腊财政部初步估计，举办奥运会的成本，很可能多达70亿欧元，超出了46亿欧元的预算。整个奥运开支总额，占希腊国民生产总值的2.5%，这将直接导致奥运会后的两年希腊预算赤字超过3%，超出了欧元区《稳定与增长公约》允许的最高比例。而35个新场馆和媒体大楼，在2005年之后，也是一个不小的预算负担。这些场馆每年的维修费用，将在5000万欧元至1亿欧元之间。同时除了雅典奥运会出现赤字外，之后的都灵冬奥会也出现了财政问题。而日本北部城市札幌更是在2006年宣布正式放弃申办2016年夏季奥运会，主要原因是承办奥运会将带来巨大的财政负担。这一切都表明，在进入新世纪后奥运会已经不再是一个摇钱树。
北京奥运会的支出主要是用于奥运村、媒体村的运营，运动员、裁判员的吃住行、竞赛组织的开销等，预算大约是16.09亿美元。但这些并不包括为了筹办奥运会而兴建的城市基础建设、环境治理工程、道路改善工程以及能源结构调整建设的资金投入。而反观北京当年申办奥运会时提出的收入预期是16.25亿美元，大体来自6个方面：一是国际奥委会2008年奥运会电视转播权出让所得，按照比例分给北京奥组委大约8.4亿美元；二是国际奥委会全球合作伙伴TOP计划收入，按照比例可分给北京奥组委1至2亿美元；三是北京奥组委自己的市场开发计划预期收入3至4亿美元；四是门票和纪念品销售预期1亿美元；五是按照中国和国际奥委会签订的主办城市合同政府给予补贴1亿美元；六是赛后剩余物资变卖处理大约几千万美元。这说明，如果北京2008年奥运会想要实现盈利，那么在城市基础设施的建设中，必须进行社会融资，即吸引社会私营资本参与到奥运会的建设中。
2、筹办奥运采用PPP模式的可行性
为解决2008年奥运会的巨额资金需求，就必须打破现有的政府独家投资和垄断经营的局面，通过引入适度竞争，提高经营和管理的效率，提升奥运会自身的盈利能力。这就需要根据奥运设施的经济特点，将其公益性与营利性区分开来，由政府负责公益性部分的投资和承担与之对应的风险，通过政策制度的安排解决部分外部性；同时以营利性吸引多元化投资和运营主体，由投资者负责经营性部分的投资和承担与之对应的风险，通过建设前的竞争招标机制和建设后科学合理的风险分担、利益共享机制，实现政资分开、政企分开。而国外基础设施领域内广为使用的各种PPP模式，是实现上述思路、解决轨道交通发展困境的有效途径。
三、采用PPP模式的参考因素
PPP模式能否成功运用于公用事业项目取决于多个因素，从国外近年经验来看，以下几点值得参考：
1、 获取政府部门的有力支持，为PPP模式的开展创造良好的市场环境
举办奥运会是全世界瞩目的大事，我国与其他主办国相比，政府的全力支持是我国成功举办奥运会最强有力的保证。但是对于筹办奥运会这样一个庞大而又系统的工程，政府的权力支持不仅包括资金的支持，更重要的是保证环境正常良好运营状态。就像在奥运设施的兴建过程中，尽管运用PPP模式的过程中公私合作双方的角色和责任会随项目的不同而有所差异，但政府的主体角色和责任为大众提供最优质的公共设施和服务却是始终不变的。在任何情况下，政府部门均应从保护和促进公共利益的角度，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。为推进基础设施领域的市场化进程，尽量采用市场化的或激励性的支持手段，为基础设施产业长期持续地发展提供良好的市场环境。
2、建立健全相关法律法规制度，规范PPP模式的运营市场
在奥运设施目进行PPP模式运作下，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段，对政府部门与企业各自需承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。因此，进行奥运PPP项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制定予以保证，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大限度发挥优势和弥补不足的有力保证。
3、加强执行过程中的透明度，增强社会资金的投资信心
社会资金投资基础设施的最大风险在于PPP模式相关的法律和政策框架缺失，由此带来了巨大的政策不确定性。因此，PPP模式应用在奥运会筹办的关键在于政府的可信承诺。针对这种情况，建立健全相关社会资金准入的法律法规制度，充分尊重法律的尊严，做到依法办事，而不是朝令夕改，是在中国推广PPP模式最重要也是最迫切的任务。对PPP模式的最大支持应当体现在以透明的、具有可预见性的、建立在合理法律框架上的监管实践中，并逐渐引导投资参与方提高行业自律的自觉性。
四、筹办北京2008年奥运会运用PPP模式应注意的问题
PPP模式最主要的目的就是吸引社会资金，通过多渠道的介入加快公共基础设施的建设。从以往经验看，在招商引资过程中存在几个较大的现实问题。一是操作程序的颠倒紊乱，国家独立对项目进行投资时，要求在项目可行性研究报告中就必须确定融资方案，然后才能获得审批。但在引入社会资本的过程中，项目投资方出于对风险的控制，要求先提供可研报告，证明项目的可行性才能同意投资。这样就形成项目审批和融资方案孰先孰后的问题。二是项目的包装工作，以前基础设施建设项目的资金来源大多是国家投资和银行信贷，只要编写可研报告，批复后即可组织施工。但在项目投资主体多元化的PPP融投资模式中，必须对项目本身进行商业化包装，在可研基础上制定商业计划书，通过专业机构向广大潜在投资者进行宣传，最大限度地挖掘、展示项目的盈利性、可行性，最终确定科学、合理的融资结构。
奥运会的基础设施主要包括场馆建设、道路建设和环境改善等。对于道路建设，近几年很多项目都采用了PPP模式也收到了很好的效果，尤其是在城市铁路建设的过程中应用较多。对于场馆建设，就需要政府不仅要做好场馆的奥运功能设计，还需要考虑到奥运之后的维护负担、运营方式和盈利途径，做好相关的投资分析，加强项目包装，才能增强社会资金的投资信心，争取到更多的融资渠道。
从目前奥运会的招商引资情况来看，北京奥运会的市场开发形势相当喜人，在中国这个潜力巨大的市场的吸引下，着名国内外企业纷纷赞助北京奥运会，迄今为止，北京奥运会已经敲定了 11家合作伙伴；10家赞助商和8家独家供应商。这其中，最低级别的供应商起价为1600万人民币，独家供应商起价为4100万人民币；据悉，北京奥组委的合作伙伴中，有不少企业的赞助金额甚至超过了国际奥委会TOP合作伙伴。
北京举办2008年奥运会将对各行业产生积极的影响，由此正在形成巨大的投资市场和消费市场。相信随着融资渠道的不断拓展，将会为北京2008年奥运会的筹办带来新的力量。目的所有权 部分拥有 拥有 可能部分或全部失去 不完全拥有
项目经营权部分拥有 失去（转交之前） 可能部分或全部失去 拥有
融资成本 一般 最高一般 最低
融资需要的时间 较短最长 一般 较长
政府风险 一般 最大 一般 最小
政策风险 一般 大 一般 小
对宏观经济的影响 有利 利弊兼具 有利 有利
适用范围 有长期、稳定现金流的项目 有长期、稳定现金流的项目 有长期、稳定现金流的已建成项目 有长期稳定现金流的项目、在国际市场上大规模筹集资金
相比较而言，PPP模式更多地适用于政策性较强的准经营性基础设施项目建设。这些项目有一定的现金流入，但无法实现自身的收支平衡。政府需要对这类项目给予一定的政策倾斜和必要的资金补偿。由于这类项目政策性较强，要求政府对这些项目应有较强的调控能力。